Paris, le 15 janvier 2008
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NOTE DU SYNDICAT DE LA MAGISTRATURE
SUR LES ENJEUX DE LA REFORME CONSTITUTIONNELLE
CONCERNANT LA JUSTICE
(AVANT-PROJET DE LOI)

L’indépendance des juges est essentielle à l’équilibre démocratique et doit donc être constitutionnellement garantie. À cet égard, les missions du Conseil supérieur de la Magistrature doivent être inscrites dans la Constitution. Si la composition mixte du CSM doit permettre un premier contrôle externe sur les nominations et la discipline des magistrats, elle doit cependant éviter le triple écueil de la politisation, du corporatisme et du clientélisme. Enfin, la possibilité de saisine disciplinaire directe, sous certaines conditions et garanties, augmenterait le contrôle externe du citoyen, usager du service public de la justice.  

L’avant-projet de loi portant réforme de la Constitution, en partie inspiré des travaux du comité présidé par Edouard Balladur, puis de la lettre de mission de Nicolas Sarkozy au Premier ministre, appelle plusieurs observations.

-1. Préserver la mission constitutionnelle du Conseil supérieur de la Magistrature:

Aujourd'hui, l'article 64 de la Constitution dispose que "le Président de la République est garant de l'indépendance de l'autorité judiciaire. Il est assisté par le Conseil supérieur de la magistrature. (...)". 

Le "comité Balladur" proposait de supprimer toute référence à ce rôle constitutionnel du C.S.M., faisant du Président de la République le seul garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire. Or, c'est précisément sur le fondement de l'article 64 que, depuis plusieurs années, le Conseil supérieur de la magistrature a rendu - parfois d'initiative - des avis sur l'indépendance de la magistrature. Supprimer toute référence au C.S.M. dans l'article 64 reviendrait ainsi à le priver de cette mission essentielle de garant de l'indépendance de la magistrature et de l'équilibre des pouvoirs. 

L’avant-projet de loi n’envisage plus de modifier l’article de 64.  Le président conserve son rôle de garant de l’indépendance – un rôle exclusivement symbolique puisque les nouvelles dispositions de l’article 65 ne prévoient pas qu’il puisse présider le Conseil. 

-2. La clarification institutionnelle du rôle du ministre de la Justice :

Alors que le "comité Balladur" proposait que le Ministre de la Justice ne soit plus membre du C.S.M. et que la lettre de mission au Premier ministre prévoyait, au contraire, son maintien pour participer aux séances non disciplinaires, l’avant projet de loi ne donne aucune précision sur le rôle du Garde des Sceaux.

Du point de vue du Syndicat de la Magistrature, il est indispensable de rompre le lien entre l’autorité judiciaire et le pouvoir exécutif. Dans cette perspective, le garde des Sceaux ne doit plus être membre du C.S.M.

Pour autant, la réforme constitutionnelle pourrait être l’occasion de clarifier les relations institutionnelles entre le Ministre de la justice et le C.S.M. en prévoyant une possibilité de saisine pour consultation, pour demander son audition et pour solliciter une nouvelle délibération.  

Un nouvel alinéa de l'article 65 pourrait alors être rédigé ainsi: 

Article 65 alinéa 2 “ Le ministre de la Justice peut consulter le Conseil supérieur de la magistrature sur toute question relative au fonctionnement de la Justice. Il est entendu par le Conseil chaque fois qu’il en fait la demande. Il peut solliciter une nouvelle délibération sur les propositions ou avis en matière de nominations.”

3. La composition du Conseil supérieur de la magistrature :	

Elle doit permettre d’éviter politisation et corporatisme, tant au niveau des nominations que de la discipline. La tradition française d’un corps unique pour les magistrats du siège et du parquet, avec cependant des différences statutaires importantes, impose le maintien de deux formations spécifiques. Une formation plénière doit cependant être officiellement créée pour remplir les missions communes des article 64 de la Constitution et 20 de la loi organique (rapports d’activités, élaboration du recueil des obligations déontologiques, missions d’information dans les Cours d’appel…). Les délibérations de cette formation plénière seront acquises à la majorité qualifiée des présents pour préserver l’équilibre entre personnalités extérieures et magistrats.	

La composition du Conseil doit également, conformément aux recommandations contenues dans l’avis n°10 du Conseil Consultatif de juges européens du 23 novembre 2007, à l’attention du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe, “lui permettre de garantir son indépendance et d’accomplir effectivement ses missions”. 

Dans cette perspective, le Syndicat de la magistrature réitère sa revendication d'un C.S.M. aux compétences élargies, autonome sur le plan administratif et budgétaire, auquel serait rattaché un corps d'inspection, voire la direction des Services Judiciaires. Ce Conseil supérieur de la Magistrature rénové pourrait alors trouver une légitimité démocratique grâce à une composition majoritairement extérieure à la magistrature mais non partisane, les membres extérieurs étant désignés par le Parlement à une majorité qualifiée.

À défaut d'une telle réforme d'ampleur, la seule manière de préserver l’équilibre consiste à établir une parité entre magistrats et non magistrats (6/6) dans chaque formation. Une composition du CSM plus ouverte pourrait être acquise par trois représentants élus des avocats, des universitaires et du Conseil d’Etat qui viendraient compléter les trois désignations, à la majorité qualifiée, par l’Assemblée nationale, le Sénat et par le Président de la République. Les modalités de désignation relèveraient de la loi organique. Les membres extérieurs seraient communs à chaque formation.

En envisageant une composition différente entre le siège (15 membres) et le parquet (14 membres), l’avant-projet de loi crée un déséquilibre dans la composition de la formation plénière et porte atteinte au principe de l’unité du corps de la magistrature. 

4. La désignation des membres non magistrats du Conseil supérieur de la magistrature

L’avant-projet de loi prévoit de doubler le nombre de personnalités extérieures à la magistrature. Afin d’éviter les risques de politisation du CSM il est indispensable que les membres extérieurs soient désignés en fonction de l’intérêt qu’ils auraient démontré pour les questions relatives à la justice ou à son fonctionnement et que le processus de désignation présente toutes les garanties. 

A titre liminaire, il convient de relever que l’absence du professeur d’université au sein de la formation parquet pose question – d’autant que cela entraîne un déséquilibre entre les deux formations.

Pour ce qui concerne le processus de désignation, l’avis simple de la commission prévue à l’article 13 de la Constitution ne paraît pas une garantie suffisante.  Un vote à la majorité qualifiée de chaque assemblée éviterait le risque de politisation. Il conviendrait, a minima, que l’avis de ladite commission soit rendu à la majorité qualifiée.

5. La présidence du Conseil supérieur de la magistrature:

Le "comité Balladur" prévoyait la désignation du Président du CSM par le Président de la République, avec droit de regard du Parlement (avis simple). Ce dispositif faisait basculer la majorité en faveur des non-magistrats et revenait à la situation de dépendance antérieure vis-à-vis du Président de la République en n’augmentant pas la garantie d’indépendance.

Le projet de loi prévoit la présidence des deux formations par le premier président de la Cour de cassation

Le syndicat de la Magistrature propose que chaque formation continue d'élire son président. Un fonctionnement avec voix prépondérante pour le président des formations du siège et du parquet et la nécessité d’une majorité qualifiée pour la plénière (cf. supra) pourrait alors permettre de dégager une majorité.

S'agissant de la composition disciplinaire, le Syndicat de la magistrature propose, conformément aux standards européens, le statu quo prévoyant une présidence des formations disciplinaires par les chefs de la Cour de Cassation.	

6 . Les nominations des magistrats du parquet et leur discipline :

Le texte reprend la proposition du « comité Balladur » visant à soumettre à l’avis de la formation du parquet la désignation des procureurs généraux, lesquels ne seraient plus nommés en Conseil des ministres.  

Le Syndicat de la magistrature réitère son souhait de voir aligner les conditions de nomination des magistrats du parquet sur celles du siège.

Si cette disposition était retenue, les autres magistrats du parquet devraient être nommés sur avis conforme de la formation parquet du CSM.

Dans cette dernière hypothèse, l’alinéa de l’article 65 relatif aux compétences de la formation parquet en matière de nomination pourrait alors être rédigé comme suit : 

« Les procureurs généraux près la Cour de cassation et les cours d’appel sont nommés après avis de la formation du Conseil compétente à l’égard des magistrats du parquet. Les autres magistrats du parquet sont nommés sur son avis conforme ». 

En tout état de cause, il conviendrait également de procéder à un alignement des pouvoirs des deux formations en matière disciplinaire. La formation compétente à l’égard des magistrats du parquet aurait le pouvoir de décision et non plus d’avis. Il serait ainsi mis fin à la confusion entre l’autorité de poursuite et l’autorité de sanction.
L’alinéa de l’article 65 relatif à la compétence disciplinaire de la formation parquet pourrait être ainsi réécrit : 
“La formation compétente à l’égard des magistrats du parquet statue comme conseil de discipline des magistrats du parquet. Elle est alors présidée par le procureur général près la Cour de cassation”.

7. La saisine directe du Conseil supérieur de la Magistrature par les particuliers se plaignant du comportement des magistrats :

Cette mesure permettrait d’augmenter le contrôle externe sur la justice mais elle devra s’accompagner de garanties :

	- pour éviter la déstabilisation des magistrats par exemple dans des affaires 	financières, etc…
	- pour préserver l’impartialité du CSM, conseil de discipline des magistrats ;
	- pour éviter les plaignants d’habitude.

La loi organique devra créer un filtre, avec une commission d’instruction, dépendant du CSM avec une composition qui permettrait de préserver l’impartialité.

	
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